最后，行政法上的利害关系之所以比基本权利复杂、多样，之所以相对于宪法的独立，根本上是各种现实的行政任务与目的导致的，因而各种相反利害关系（自由权）、互换利害关系（平等权）与共同利害关系（受益权）并非互相平行独立，而是会分化与组合，组成一张行政法上立体的利害关系网。

[28]参见张旭勇：‘法律上利害关系新表述——利害关系人原告资格生成模式探析，《法学论坛》2001年第6期，第44页。一方面，在基本权利行政法外效力的具体运用中，不可以在行政法律规范合宪的前提下直接适用基本权利，对行政法进行合宪性审查是发挥外侧效力的唯一方法，且绝大多数情况下没有审查具体行政行为合宪性的必要。

第二级关系是因将收归的国有土地出让给开放商（《城市房地产管理法》第2章），开发商获得的土地经济利益与抽象的国有土地资源损失形成相反利害关系。内侧效力即基本权利融入进行政法的解释与适用过程，两者实为一体。二、基本权利的行政法内效力基本权利的行政法内效力（内侧效力）可以理解为基本权利对行政法的间接效力，也即基本权利对行政法的辐射效力。[24]参见张翔：《基本权利的规范建构》，法律出版社2017年版，第72—112页。实际上，对行政法权利是宪法基本权利的具体化这一论断，我国学界传统上也是相当熟悉和认可，[25]而这种基本权利全面介入的立场是这一论断的彻底适用。

要求行政主体既要依法行政，又要保护基本权利（或者承认公民既有要求行政主体依法行政的权利，又有对行政主体的基本权利请求权）会引起法律适用的混乱。[2]所谓外侧效力，即行政法与宪法基本权利形成一种对峙结构，基本权利从外部、外围限制、约束行政权的行使，此时依行政法律规范作出行政行为与行政权不得侵犯宪法基本权利形成冲突，存在基本权利vs行政法的抵触难题。语义笼统和情况变化导致的语义不确定。

遗憾的是，法工委在该案例中回避了在《劳动合同法》层面以规范主义进路审查超生即辞退方案的合法性问题，径直以功能主义进路得出审查结论，在笔者看来，该案在规范主义层面的说理还可以进一步完善。[2]然而，合宪性审查固然也极为重要，但其适用场域和案例来源都小于备案审查。关注备案审查中的法律解释，既有助于反思和推进备案审查制度建设，又能够更加充分地发挥其确保法制统一的重要功能，同时对理顺备案审查和合宪性审查的关系以及二者的制度衔接也具有重要意义。例如在案例23中，法工委明确指出：地方性法规围绕超生即辞退的规定属于在《劳动合同法》第39条以外增加了用人单位单方解除劳动合同的情形。

需要指出的是，法工委仅审查下位法是否抵触了上位法可能的权力边界，至于上位法在该事项上如何配置中央和地方权力，则超出了备案审查的工作范围，法工委不应当也无权进行解释。在专项审查地方性法规中关于乡镇人民代表大会主席团的规定时，法工委认为：宪法和地方组织法未规定乡镇人大设常委会，这主要是为了更好地发挥由直选的人大代表组成的乡镇人大的作用。

正如前文所提及的，备案审查的概念经过扩张，包括了法工委对公民提出的合法性、合宪性审查建议进行审查。关键词:  备案审查 法律解释方法 全国人大常委会法工委 合宪性审查一、问题的提出备案审查制度作为一项重要的宪法性制度，对于推进法治中国建设，形成统一稳定的法律体系和制度体系具有重要意义。严格而言，法律漏洞填补并非在法律文义的范围内进行操作，而是一种法律续造。通过政策填充的目的解释，虽然无法正面厘清纪律处分包含什么，但可以反向排除若干可能的内涵，从而为要求相关地方性法规进行修改的审查结论提供了法律解释层面的支撑。

[12]参见前注,胡锦光文,第27页。[47]如果只限于法律效果的实现，审查可以到此结束。[45]案例20地方性法规关于老年人护理假的规定。参见案例23地方人口与计划生育法规关于‘超生即辞退的规定。

参见前注,全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书,第26-28页。[46]法工委指出:将保障老年人权益的有关社会责任具体化并部分加诸用人单位……这项制度涉及用人单位和职工双方利益平衡和国家、单位、个人之间社会保障责任的分配,对地区之间人力资源流动与配置、企业之间的市场竞争等,也会带来影响。

笔者认为所有关于解释的事务都根植于某些解释理论,备案审查中同样存在两种主宰公法基本思想的法律解释进路，即规范主义进路和功能主义进路。法工委在备案审查部分事项的范围内，依据《立法法》等相关法律规范，事实上开展备案审查工作，具有独立的备案审查权。

例如，《刑事诉讼法》对于法院审理过程中检察机关能否变更起诉的问题没有规定，最高人民检察院结合刑事诉讼法中关于补充侦查和补充起诉等相关规定，通过司法解释规定了变更起诉，填补了这一法律漏洞。[26]尽管此种立法目的并非通过文义、历史、体系等解释方法能够直接查明的，但包含了基层民主需要通过直接民主加以保障等立法者认为乡镇人大职能所要实现的核心价值考量，并被法工委作为否定地方性法规将人大主席团变成乡镇人大常委会的重要理据。《工作办法》中的合法性审查标准与适当性审查标准已经体现出规范主义进路的法律解释方法，尤其是目的解释的重要性。显然，《工作办法》扩张了《立法法》(2015年)对法工委的授权，将依有关组织和公民的审查建议对法规、司法解释的审查权以及在此种情形下进行法律解释的权力赋予法工委。参见前注,全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书,第61页。在拉伦茨的理解中，历史解释方法和目的解释方法在通过立法资料查明立法目的进行法律解释的活动中几乎重合。

首先，目的解释方法不能脱离文义的最大射程,即拉伦茨所指出的文义划定了解释活动的界限[23]。[5]卢群星:《隐性立法者:中国立法工作者的作用及其正当性难题》,载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第2期,第74页。

参见柳健龙:《合宪性解释原则的本相与争论》,载《清华法学》2011年第1期,第108页;王锴:《宪法解释方法刍议》,载《中国社会科学院研究生院学报》2020年第3期,第9页。笔者在备案审查的语境中引入规范主义主要通过关注法律的规则取向和概念化属性[18],强调法律对法规、司法解释等规范性文件的控制功能。

第3款针对报送备案的规范性文件,规定有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以进行主动审查。[9](二)备案审查中法律解释的权力配置失范与优化路径1.宪法解释和法律解释的权力配置失范与优化路径2017年至2019年法工委备案审查工作报告未区分合宪性审查和合法性审查，也就没有相应地区分宪法解释和法律解释，但在2020年法工委备案审查工作报告中出现了三例合宪性、涉宪性案例。

[37]案例23地方人口与计划生育法规关于‘超生即辞退的规定。[26]案例34专项审查地方性法规中关于乡镇人民代表大会主席团的规定。[33]功能主义进路下法工委形成了不同于传统法解释学的两种特殊方法，但功能主义的解释方法明显对强调形式性规则限制的规范主义框架产生了冲击，需要限定在一定的前提下进行使用，方能保障法治正义的实现。[44]案例45《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》关于变更起诉的规定。

[21][德]阿列克西:《法律论证理论——作为法律证立理论的理性论辩理论》,舒国滢译,中国法制出版社2002年版,第289页。[42]有人认为，《律师法》没有限制律师在从法院离任两年后能否担任原任职法院审理案件的诉讼代理人和辩护人，从法不禁止即可为的原则出发，律师从法院离任两年后可以担任原任职法院审理的诉讼代理人或者辩护人。

从《立法法》《法规、司法解释备案审查工作办法》的规范文本出发，备案审查中法律解释的权力配置存在一定的失范情形，应当理顺合法性审查与合宪性审查关系，由宪法和法律委员会统一运用基于宪法的法律解释方法。合适的合宪性审查和合法性审查相衔接的制度设计应当是：法工委在合法性审查过程中，认为存在涉宪性问题或需要进行合宪性审查时，应当统一交由有权进行宪法解释的宪法和法律委员会进行合宪性审查，并由宪法和法律委员会提出书面审查意见。

第三十九条规定:对法规、司法解释进行审查研究,发现法规、司法解释存在明显不适当问题的,有下列情形之一的,应当提出意见:(二)对公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理,或者为实现立法目的所规定的手段与立法目的明显不匹配。但是，从提升基层治理效能的政治效果层面，法工委引入了具体的社会实际和行政政策作为解释法律条文的背景规范,建议制定机关加强对法规执行的指导并在必要时进行解释，确保法规能够正确实施。

以全国人大常委会备案审查案例为样本，能够对备案审查中法工委法律解释的权力配置、解释方法、实践效果进行研究。本文就全国人大常委会备案审查案例中的法律解释进行了初步研究，但具体解释方法是否能够指引地方人大常委会备案审查中的法律解释活动，或者地方人大常委会备案审查中还有哪些特殊的法律解释方法值得发掘和推广，有待学界进一步深入研究。作者简介：杜吾青，法学博士，中国人民大学纪检监察学院师资博士后。自党的十八大以来，全国人大常委会备案审查工作得到前所未有的制度激活和实践推进，一批存在不符合宪法精神、抵触上位法或内容不适当等问题的规范性文件得到纠正和处理。

而在案例12中，下位法中所有刑事审判以及采取法律规定的其他限制人身自由的措施无论如何解释都不可能为上位法中的现行犯的内涵所囊括，因此在案例12中，即便制定机关围绕实践需要阐述了充足的政策理由，法工委也没有这一案例中采取合法性推定解释的方法。《立法法》(2015年)第99条从三个层面对备案审查职能进行了规定，[7]其中仅有第3款规定了在对报送备案的规范性文件进行主动审查的情形下，法工委方有权独立开展审查工作，而依五大主体的审查要求和依有关组织、公民的审查建议的情形，法工委都无权独立进行审查工作，只能承担分送和研究等辅助性工作的角色。

从公布的全国人大常委会备案审查案例中，有三个案例涉及法律规范冲突，全部属于第一种情形，其中只有案例47通过体系解释方法成功消弭了规范冲突问题。1.合法性推定解释方法合法性推定解释方法是指需要解释的规范同时存在合法与违法的解释方案，法工委结合制定机关的政策性说明，认为对争议规范应当采用符合上位法的解释方案。

周伟:《宪法解释方法与案例研究》,法律出版社2007年版,第155页。[12]原则上，具有解释法律权力的国家机关可以开展合法性审查，确保法律以下的规范性文件与法律保持一致。